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最高检发布!2批违法案例4件涉及矿山企业

发布时间:2021-07-15

  3月23日,最高人民检察院和应急管理部联合发布了9件安全生产领域公益诉讼典型案例。

  此次发布的9件安全生产领域公益诉讼典型案例所涉违法类型多样化,其中涉及矿山行业的违法类型有尾矿库污染、违规采矿导致地面坍塌和小煤矿监管混乱、安全事故多发等问题。

  检察机关针对高风险尾矿库未依法及时闭库,存在尾矿泄露、溃坝等重大安全隐患的问题,向行政机关发出诉前检察建议后,行政机关整改不到位,导致国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态的,检察机关可以依法提起行政公益诉讼,以刚性手段督促行政机关履职尽责、整改落实。

  陕西省汉中市略阳县何家岩好益选矿厂汪家沟尾矿库(以下简称汪家沟尾矿库)地处长江上游嘉陵江流域,所选矿种为铁矿,属于非重金属尾矿库,2003年3月建成使用,2006年停止使用。该尾矿库未依照《尾矿库安全监督管理规定》实施闭库,存在坝坡偏陡、排水沟不全、坝顶滩面洪水无法进入排洪涵洞、库尾排洪涵洞进口有破损现象、观测设施不全等重大安全隐患。该尾矿库占地18.9亩,坝体坡脚紧邻农村公路,50米内有群众居住,距何家岩中心社区约600米,2018年被原汉中市安监局评定为D级尾矿库(最高危险等级),系“头顶库”,严重危及周边居民生命健康和财产安全。

  该案系最高人民检察院挂牌督办案件。2018年6月,陕西省人民检察院(以下简称陕西省院)将该案线索交办汉中市人民检察院(以下简称汉中市院)。略阳县人民检察院(以下简称略阳县院)收到汉中市院交办线日立案调查,通过现场勘查、调取行政机关执法卷宗、询问证人,发现汪家沟尾矿库由略阳县何家岩好益选矿厂(以下简称好益选矿厂)投资建设,好益选矿厂成立于2004年4月,2010年6月被注销,其债权债务转让给略阳县天宁矿业有限公司(以下简称天宁矿业公司)承担。2011年天宁矿业公司停产,2013年该公司法定代表人去世,2014年企业留守人员撤走后,汪家沟尾矿库就由略阳县安监局和何家岩镇政府安排人员值班值守。2018年,原略阳县安监局的安全生产监管等职责由新组建的略阳县应急管理局行使。略阳县院认为,略阳县应急管理局作为当地安全生产主管部门,在该尾矿库长期未依法闭库时未能履行监管职责,导致该尾矿库存在重大安全事故隐患。2018年10月11日,略阳县院向略阳县应急管理局发出诉前检察建议,建议该局认真履行监管职责,对企业不主动实施闭库的违法行为依法作出处理,消除安全隐患,确保国家利益和社会公共利益不受侵害。

  2018年12月7日,略阳县应急管理局回函称,已于2018年6月至11月对汪家沟尾矿库实施了应急治理工程,但因该尾矿库企业法定代表人于2013年去世,已将该尾矿库确定为业主失联尾矿库,故未作出行政处罚。检察机关跟进调查发现,略阳县应急管理局虽于2018年汛期实施了应急治理工程,但没有依法提请县级以上人民政府指定管理单位,汪家沟尾矿库从不再排尾作业到被确定为业主失联尾矿库后至今未按要求进行闭库,也未按“头顶库”的治理方式进行彻底治理。2019年汛期连续降雨,汪家沟尾矿库排洪设施损毁严重,仍存在重大安全事故风险,国家利益和社会公共利益仍然处于受侵害状态。

  2019年12月31日,略阳县院向略阳县人民法院提起行政公益诉讼,请求判令略阳县应急管理局对汪家沟尾矿库继续履行监管职责,切实保护国家利益和社会公共利益。庭审中,双方围绕行政机关是否履行监管职责等焦点问题进行了质证、辩论。2020年5月25日,略阳县人民法院判决支持了检察机关的诉讼请求。

  判决生效后,略阳县应急管理局制定相关整改方案,通过政府采购方式委托第三方对尾矿库进行安全检查,安排人员24小时值班值守,略阳县嘉陵江上游无主尾矿库治理项目已由县发改部门立项,待资金到位后对汪家沟尾矿库实施闭库工程或清库处理,彻底消除安全隐患。同时,三级检察机关坚持上下联动,积极争取地方党委政府理解支持。略阳县院与相关职能部门对全县尾矿库逐一排查,有效治理嘉陵江流域尾矿库安全生产隐患问题。汉中市院向汉中市委作专题汇报,汉中市委高度重视并要求全市开展尾矿库专项治理工作。陕西省院在全省开展尾矿库专项调研,并就嘉陵江流域尾矿库综合治理问题向省政协会议递交提案。陕西省应急管理厅对嘉陵江流域尾矿库采取“一库一策”的措施予以治理,并上报应急管理部争取尾矿库隐患治理资金。目前,陕西全省46座尾矿库已被列入治理工程项目,并完成了21座“头顶库”治理工作。

  尾矿库是堆存尾矿、保护环境的重要设施,也是一个具有高势能的人造泥石流危险源。本案中所涉尾矿库为危险等级高的“头顶库”,是国家安全生产专项整治三年行动计划中的重点对象,如果不依法及时闭库,可能造成尾矿泄露、溃坝、环境污染等重大安全事故和生态环境问题,会给周边群众生命财产安全及嘉陵江下游城市饮用水源安全、沿江生态环境带来威胁。检察机关在发出诉前检察建议后、行政机关仍未能全面充分履职的情况下,依法提起行政公益诉讼,切实保护国家利益和社会公共利益。同时,三级检察机关认真贯彻落实习总书记关于安全生产的重要指示精神,上下联动,以个案办理推动类案监督,推动党委、政府开展源头治理、系统治理、综合治理,有效整治长江上游嘉陵江流域尾矿库安全隐患,起到了办理一案、治理一片的良好效果。

  检察机关针对违规采矿破坏生态环境资源并具有严重安全隐患等问题,发挥一体化办案优势,推动行政机关加强安全生产监管执法,及时介入事故调查处理,聘请专家勘查评估,并依法提起民事公益诉讼,推动涉案企业接受调解,并自愿开展治理修复工作,消除地质灾害隐患。

  2004年7月,安徽省裕翔矿业商贸有限责任公司(以下简称裕翔公司)取得马头城地下铁矿采矿许可证,矿区面积4.40k㎡,开采标高-35 m~-172 m,生产规模20万吨/年,设计采矿方法为分段电耙浅孔留矿(嗣后充填)采矿法且地表不允许陷落。2014年1月22日,裕翔公司因安全生产管理不善,未依规对采空区采取有效支护与填充措施而导致矿区坍塌,地面坍塌面积约2000㎡,深度达16m,造成周围农田和种植物毁损。矿区塌陷后,一度引起当地居民恐慌,多家媒体以“蚌埠一林地里现半个足球场大天坑因铁矿开采所致”等标题报道该事件。

  安徽省蚌埠市禹会区人民检察院(以下简称禹会区院)发现涉事企业违规采矿引发地面塌陷的媒体报道,遂开展线索初查并同步向蚌埠市人民检察院(以下简称蚌埠市院)请示。2018年5月18日,蚌埠市院指定禹会区院以民事公益诉讼立案调查。蚌埠市、禹会区两级检察机关启动一体化办案机制,初步查明马头城铁矿地下违规开采、采空区处置不当导致生态环境和自然资源遭到破坏的基本事实。因本案成因复杂,违规采矿发生在地下且跨度时间长,需要专业技术鉴定评估,蚌埠市院会同禹会区院统筹协调国土资源、应急管理部门、禹会区政府开展调查取证、鉴定评估等工作。经禹会区政府委托安徽省地质环境监测总站勘查评估认定,事故系因未对采空区采取有效支护与填充措施导致塌陷,地下采空区和地面塌陷灾害处于不稳定状态,存在严重地质灾害隐患,危险区17.14亩,影响区46亩;可以尾砂胶结浆填充采空区及岩体裂隙进行治理,工程预算466.58万元。

  2019年12月31日,禹会区院向禹会区人民法院(以下简称禹会区法院)提起民事公益诉讼,诉请判令裕翔公司采取治理措施消除马头城铁矿采空区和塌陷区危险,对塌陷区复垦恢复原状。庭审中,裕翔公司对所有证据均无异议,主动申请调解,并提交了具有资质机构出具的治理修复方案、工程预算、进度安排等。2020年10月10日,禹会区法院制作调解书,明确裕翔公司应于2021年7月30日前按治理修复方案自行施工消除危险、恢复原状,并通过验收,如在期限内不能按期完工或者验收不合格,则应承担所有治理修复费用。

  法院调解后,禹会区院主动向当地党委、人大报告,协同法院、有关行政机关和属地政府现场督导并召开联席会议,明确由应急管理部门和属地政府负责监督治理修复,由自然资源、生态环境部门负责验收。目前,各方已根据修复方案进场施工和监督,取得初步成效。

  违规开采矿山造成的采空区塌陷不仅破坏生态环境资源,而且具有重大安全隐患,矿山企业应当按照国家有关规定负责修复。检察机关主动回应社会关切,依法及时介入调查,坚持一体化办案,推动多部门协同开展案件调查取证及修复治理等工作。在办案中坚持以保护公益为宗旨、以生态修复为导向,通过民事公益诉讼依法追究涉案企业的公益损害责任,在被告有条件且自愿自行修复的前提下,为节约司法资源、及时保护受损公益,同意案件调解结案并尽快开展修复工作。同时,采取现场督导、联席会议等方式加强跟进执行监督,明确监管和验收责任人,实现了双赢多赢共赢的效果。

  检察机关针对辖区内小煤矿监管混乱、安全事故多发等问题,三级院联动开展公益保护专项监督,综合运用公益损害恢复、监管违法追责、犯罪行为打击等多种手段,助力推动当地煤炭行业淘汰落后产能化解过剩产能专项整治,有效防范化解重大安全隐患。

  为推动解决煤炭行业“小、散、乱”和安全事故多发等问题,黑龙江省人民政府于2018年出台《黑龙江省煤炭行业淘汰落后产能化解过剩产能专项整治工作方案》开展专项整治,要求现有单井生产能力年产15万吨以下且不具备扩建到年产30万吨及以上规模的煤矿,2018年底前一律淘汰、关闭退出。鸡西、双鸭山、七台河、鹤岗地区(以下简称四煤城)的小煤矿问题尤为突出,年生产能力在15万吨以下的小煤矿多达数百个。

  2018年6月27日至9月27日,根据最高人民检察院(以下简称最高检)指示和黑龙江省委、省政府要求,黑龙江省人民检察院(以下简称黑龙江省院)以维护安全生产、生态安全为切入点,以公益保护为着力点,在四煤城组织开展小煤矿关闭整治公益保护法律监督工作。召开专题党组会议,研究制定实施方案,成立领导小组及办公室,抽调哈尔滨、大庆、黑河地区及哈尔滨铁路运输检察机关共130人成立4个工作专班,依托一体化办案机制,坚持三级院上下联动,聚焦四煤城年生产能力在15万吨以下的387个小煤矿,进行“全覆盖”调查。

  黑龙江省院针对煤炭领域专业性强的特点,组织4个专班干警集中培训,聘请10名煤炭行业专业人员异地交叉调配,提供专业咨询保障;配备无人机、GPS定位器、激光测距仪等装备,夯实技术保障;3次向省委书记、省长汇报阶段性工作,争取党委政府支持;10次下发书面指导意见,并深入专班驻地,指导推进调查取证工作。各专班聚焦“公益损害恢复、监管违法追责、犯罪行为打击”三个层面,构建全方位、立体化、系统性的公益保护法律监督模式,采取实地调查、现场勘查、谈话询问、无人机航拍、卫星林相图比对、GPS定位测量、激光测距等方法,逐矿进行调查取证,审查文书资料25000多份,形成卷宗652册。

  通过前期调查和线索研判,黑龙江省检察机关将其中具有典型性的6件案件线索以行政公益诉讼立案,督促有关行政机关依法履职。2018年12月21日,黑龙江省院组织鸡西、双鸭山、七台河、鹤岗四个市级检察院和鸡西市恒山区、双鸭山市集贤县两个基层检察院,在同一时间、按照同一程序,以现场直播的形式,在36名人大代表、政协委员、人民监督员的现场见证和全省三级检察机关的视频观摩下,分别对鸡西市鸡东县林业局、双鸭山市自然资源局、七台河市生态环境局、鹤岗市环境保护局、鸡西市恒山区环境保护局、双鸭山市集贤县生态环境局公开宣告送达检察建议,要求相关行政机关在各自监管领域内依法履职,推动修复受损公益。

  收到检察建议后,行政机关高度重视、积极履职,迅速组织整改落实。鸡东县林业局成立专项工作领导小组推动整改,责令相关煤矿停止违法侵占林地行为,限期完成植树造林、恢复植被,相关煤矿涉嫌犯罪的,已依法移交公安机关。双鸭山市自然资源局确认相关煤矿非法占地3834平方米,其中基本农田2457平方米,并下达《行政处罚决定书》,堆放木材使用的农用地现已恢复原貌。七台河市生态环境局两次召开专题会议研究落实整改,责令直接关闭煤矿62家,限期关闭7家,引导退出5家,其余通过资源整合、扩建方式达到生产标准的煤矿予以保留。鹤岗市环保局两次组织全市地方煤矿相关责任人召开推进会,并跟踪督办,对停产淘汰整合后保留的8家煤矿重新进行环评审批和验收,该8家煤矿现均已取得环境影响评价手续并完成了地面广场硬化等工作。鸡西市恒山区环境保护局已责令6家煤矿关闭停产,并要求3家保留煤矿采取措施确保水质符合排放标准。集贤县生态环境局根据相关煤矿的不同情形,分别进行行政处罚、采取处理措施、完成清理整改。目前相关问题已全部整改到位。

  黑龙江省委书记、省长对检察机关开展此项工作多次批示予以肯定,认为“省检察院积极开展公益诉讼、打好监管失职问责+犯罪行为打击+公益损害恢复三位一体组合拳,彰显法律权威,探索司法实践,取得十分显著成效,尤其是对小煤矿关闭整治工作起到震慑作用。”多家新闻媒体赴黑龙江省进行专访并集中报道,在全国范围内推广宣传。

  本案中,黑龙江省检察机关立足公益诉讼检察职能,以开展小煤矿关闭整治公益保护专项监督为抓手,以维护安全生产、生态安全为切入点,依法履职,主动作为,三级检察机关同步公开宣告送达诉前检察建议,有力督促行政机关依法履职,取得了良好的办案效果。探索形成公益损害恢复、监管违法追责、犯罪行为打击“三位一体”的公益检察模式,体现了立体监督、接续监督、刚性监督的力度,以优质的检察产品为服务当地经济社会高质量发展保驾护航。

  另外,今年1月27日,最高人民检察院召开新闻发布会,通报办理危害生产安全刑事案件主要情况,发布了余某某等人重大劳动安全事故、重大责任事故案等四件指导性案例。

  对相关部门出具的安全生产事故调查报告,要综合全案证据进行审查,准确认定案件事实和相关人员责任。

  要正确区分相关涉案人员的责任和追责方式,发现漏犯及时追诉,对不符合起诉条件的,依法作出不起诉处理。

  2016年5月,宋某某作为A煤业公司矿长,在3号煤层配采项目建设过程中,违反《关于加强煤炭建设项目管理的通知》(发改能源〔2006〕1039号)要求,在没有施工单位和监理单位的情况下,即开始自行组织工人进行施工,并与周某某(以伪造公司印章罪另案处理)签订虚假的施工、监理合同以应付相关单位的验收。杨某作为该矿的总工程师,违反《煤矿安全规程》(国家安全监管总局令第87号)要求,未结合实际情况加强设计和制订安全措施,在3号煤层配采施工遇到旧巷时仍然采用常规设计,且部分设计数据与相关要求不符,导致旧巷扩刷工程对顶煤支护的力度不够。2017年3月9日3时50分许,该矿施工人员赵某某带领4名工人在3101综采工作面运输顺槽和联络巷交叉口处清煤时,发生顶部支护板塌落事故,导致上覆煤层坍塌,造成3名工人死亡,赵某某及另一名工人受伤,直接经济损失635.9万元。

  2017年5月5日,长治市事故联合调查组认定宋某某、赵某某分别负事故的主要责任、直接责任,二人行为涉嫌重大责任事故罪,建议由公安机关依法处理,并建议对杨某等相关人员给予党政纪处分或行政处罚。2018年3月18日,长治市公安局上党分局对赵某某、宋某某以涉嫌重大责任事故罪立案侦查,并于5月31日移送长治市上党区(案发时为长治县)人民检察院审查起诉。

  上党区人民检察院审查认为,该案相关人员责任不明、部分事实不清,公安机关结合事故调查报告作出的一些结论性事实认定缺乏证据支撑。如调查报告和公安机关均认定赵某某在发现顶板漏煤的情况下未及时组织人员撤离,其涉嫌构成重大责任事故罪。检察机关审查发现,认定该事实的证据主要是工人冯某某的证言,但其说法前后不一,现有证据不足以认定该事实。为查清赵某某的责任,上党区人民检察院开展自行侦查,调查核实相关证人证言等证据。再如调查报告和公安机关均认定总工程师杨某“在运输顺槽遇到旧巷时仍然采用常规设计,未结合实际情况及时修改作业规程或补充安全技术措施”,但是公安机关移送的案卷材料中,没有杨某的设计图纸,也没有操作规程的相关规定。针对上述问题检察机关二次退回补充侦查,要求补充杨某的设计图纸、相关操作规程等证据材料,并就全案提出补充施工具体由谁指挥、宋某某和股东代表是否有过商议、安检站站长以及安检员职责等补查意见,以查清相关人员具体行为和责任。后公安机关补充完善了上述证据,查清了相关人员责任等案件事实。

  上党区人民检察院经审查,认为事故发生的主要原因有:一是该矿违反规定自行施工,项目安全管理不到位;二是项目扩刷支护工程设计不符合行业标准要求。在分清主要和次要原因、直接和间接原因的基础上,上党区人民检察院对事故责任人进行了准确区分,作出相应处理。

  第一,依法追究主要责任人宋某某的刑事责任。检察机关审查认为,《关于加强煤炭建设项目管理的通知》要求建设单位要按有关规定,通过招投标方式,结合煤矿建设施工的灾害特点,确定施工和监理单位。宋某某作为建设单位A煤业公司的矿长,是矿井安全生产第一责任人,负责全矿安全生产工作,为节约成本,其违反上述通知要求,在没有施工单位和监理单位(均要求具备相关资质)的情况下,弄虚作假应付验收,无资质情况下自行组织工人施工,长期危险作业,最终发生该起事故,其对事故的发生负主要责任。且事故发生后,其对事故的迟报负直接责任。遂对宋某某以重大责任事故罪向上党区人民法院提起公诉。

  第二,依法对赵某某作出不起诉决定。事故调查报告认定赵某某对事故的发生负直接责任,认为赵某某在发现漏煤时未组织人员撤离而是继续清煤导致了事故的发生,公安机关对其以重大责任事故罪移送起诉。检察机关审查起诉过程中,经自行侦查,发现案发地点当时是否出现过顶板漏煤的情况存在疑点,赵某某、冯某某和其他案发前经过此处及上一班工人的证言,均不能印证现场存在漏煤的事实,不能证明赵某某对危害结果的发生有主观认识,无法确定赵某某的责任。因此,依据刑事诉讼法第175条第4款规定,对赵某某作出不起诉决定。

  第三,依法追诉漏犯杨某。公安机关未对杨某移送起诉,检察机关认为,《煤矿安全规程》要求,在采煤工作面遇过断层、过老空区时应制定安全措施,采用锚杆、锚索等支护形式加强支护。杨某作为A煤业公司总工程师,负责全矿技术工作,其未按照上述规程要求,加强安全设计,履行岗位职责不到位,对事故的发生负主要责任。虽然事故调查报告建议“吊销其安全生产管理人员安全生产知识和管理能力考核合格证”,但行政处罚不能代替刑事处罚。因此,依法对杨某以涉嫌重大责任事故罪予以追诉。

  庭审中,被告人宋某某辩称,是A煤业公司矿委会集体决定煤矿自行组织工人施工的,并非其一个人的责任。公诉人答辩指出,虽然自行组织施工的决定是由矿委会作出的,但是宋某某作为矿长,是矿井安全生产的第一责任人,明知施工应当由有资质的施工单位进行且应在监理单位监理下施工,仍自行组织工人施工,且在工程日常施工过程中安全管理不到位,最终导致了该起事故的发生,其对事故的发生负主要责任,应当以重大责任事故罪追究其刑事责任。

  2018年12月21日,上党区人民法院作出一审判决,认定宋某某、杨某犯重大责任事故罪,考虑到二人均当庭认罪悔罪,如实供述自己的犯罪事实,具有坦白情节,且A煤业公司积极对被害方进行赔偿,分别判处二人有期徒刑三年,缓刑三年。二被告人均未提出上诉,判决已生效。

  事故发生后,主管部门对A煤业公司作出责令停产整顿四个月、暂扣《安全生产许可证》、罚款270万元的行政处罚。对宋某某开除党籍,吊销矿长安全资格证,给予其终生不得担任矿长职务、处年收入80%罚款等处罚;对杨某给予吊销安全生产知识和管理能力考核合格证的处罚。对A煤业公司生产副矿长、安全副矿长等5人分别予以吊销安全生产知识和管理能力考核合格证、撤销职务、留党察看、罚款或解除合同等处理;对B煤业公司董事长、总经理、驻A煤业公司安检员等9人分别给予相应的党政纪处分及行政处罚;对长治市上党区原煤炭工业局总工程师、煤炭工业局驻A煤业公司原安检员等10人分别给予相应的党政纪处分。对时任长治县委书记、县长等4人也给予相应的党政纪处分。

  (一)安全生产事故调查报告在刑事诉讼中可以作为证据使用,应结合全案证据进行审查。安全生产事故发生后,相关部门作出的事故调查报告,与收集调取的物证、书证、视听资料、电子数据等相关证据材料一并移送给司法机关后,调查报告和这些证据材料在刑事诉讼中可以作为证据使用。调查报告对事故原因、事故性质、责任认定、责任者处理等提出的具体意见和建议,是检察机关办案中是否追究相关人员刑事责任的重要参考,但不应直接作为定案的依据,检察机关应结合全案证据进行审查,准确认定案件事实和涉案人员责任。对于调查报告中未建议移送司法机关处理,侦查(调查)机关也未移送起诉的人员,检察机关审查后认为应当追究刑事责任的,要依法追诉。对于调查报告建议移送司法机关处理,侦查(调查)机关移送起诉的涉案人员,检察机关审查后认为证据不足或者不应当追究刑事责任的,应依法作出不起诉决定。

  (二)通过补充侦查完善证据体系,查清涉案人员的具体行为和责任大小。危害生产安全刑事案件往往涉案人员较多,案发原因复杂,检察机关应当根据案件特点,从案发直接原因和间接原因、主要原因和次要原因、涉案人员岗位职责、履职过程、违反有关管理规定的具体表现和事故发生后的施救经过、违规行为与结果之间的因果关系等方面进行审查,证据有欠缺的,应当通过自行侦查或退回补充侦查,补充完善证据,准确区分和认定各涉案人员的责任,做到不枉不纵。

  (三)准确区分责任,注重多层次、多手段惩治相关涉案人员。对涉案人员身份多样的案件,要按照各涉案人员在事故中有无主观过错、违反了哪方面职责和规定、具体行为表现及对事故发生所起的作用等,确定其是否需要承担刑事责任。对于不予追究刑事责任的涉案人员,相关部门也未进行处理的,发现需要追究党政纪责任,禁止其从事相关行业,或者应对其作出行政处罚的,要及时向有关部门移送线索,提出意见和建议。确保多层次的追责方式能起到惩戒犯罪、预防再犯、促进安全生产的作用。

  《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释》第一条、第六条

  《最高人民法院关于进一步加强危害生产安全刑事案件审判工作的意见》第四条、第六条、第八条



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